呂冰洋：減稅降費的邏輯與治理效能
- 發布時間：2022-01-10 10:54:07
- 來源：中宏網
最近國務院召開的減稅降費座談會上，總理提出2022年將持續進行減稅降費。減稅降費是我們這個時代的高頻詞，2016-2021年新增減稅降費累計超8.6萬億元。
回顧中國減稅降費改革的過程，可以發現它有三個特點：一是時間長，嚴格說來，自2012年起我國就實行減稅改革了，2012年分別采取提高增值稅和營業稅起征點、提高個稅工資薪金稅前扣除標準、減輕小型微利企業稅收負擔等措施，之后歷年稅費政策調整均是減稅降費政策；二是規模大，2013-2017年累計減稅降費3萬億元，2018年后減稅降費改革力度突然加大，2018年、2019年、2020年和2021年減稅降費規模分別達到1.3萬億元、2.36萬億元、2020年2.6萬億、1萬億元（預計）；三是普惠性減稅與結構性減稅并舉，一方面實行如增值稅稅率下調、提高個人所得稅免征額等普惠性減稅政策，另一方面針對中小微企業實行結構性減稅政策。
我國減稅降費改革規模之大、時間之長是舉世罕見的，它既是應時而生的重要經濟現象，也是歷史運動的一個重要組成部分，它既有著在種種現實問題考量下的現實運行邏輯，也有著隨經濟發展階段而轉換的歷史演變邏輯。減稅降費的現實邏輯主要有以下三個層面。
第一，減稅降費既是拉動經濟增長政策，也是推動產業結構升級政策。我國近幾年大規模減稅降費改革的實施背景，是在經濟增長率下滑和經濟增長方式需要轉變的背景下展開，因此減稅降費一方面通過降低增值稅稅率、降低社會保險費率等方式來降低企業負擔，另一方面通過提高企業研發費用加計扣除比例來推動產業結構升級。
第二，減稅既有需求管理政策，也有供給管理政策。需求管理政策著眼于調節宏觀經濟的總需求，中國作為一個大型經濟體，經濟發展的基本動力來自內部需求增長。內需增長主要源自居民消費需求和企業投資需求增長，為此，減稅政策一方面通過提高個人所得稅“起征點”方式來增加居民收入，另一方面通過降低增值稅稅率方式來增加企業現金流。同時，作為供給側結構性改革的重要組成部分，減稅改革要有利于經濟結構的調整，促進供給體系的質量和效率提高,增強經濟持續增長的動力，像2021年陸續出臺的先進制造業延期繳納稅款、企業研發費用稅前加計扣除政策、支持新興產業發展進口稅收政策屬于此類。
第三，減稅既是重要經濟政策，也是積極就業政策。就業對保持社會穩定、促進人力資源的開發和利用、實現宏觀經濟平衡均有著重要意義，受大學擴招、疫情沖擊、城鎮化進程等影響，我國就業形勢比較嚴峻。中小企業是吸納勞動力的主要經濟實體，特別是在疫情期間，保住市場主體，增強市場活力，需要降低中小企業稅收負擔，為此，我國采取提高增值稅小規模納稅人起征點、小微企業和個體工商戶所得稅減半征收企業所得稅和個人所得稅等政策。
總體而言，自2012年起，我國減稅降費改革已走過十個年頭，減稅降費從間接稅擴大到直接稅、從主體稅種擴大到小稅種、從普惠性減稅到針對中小企業減稅、從減稅到降費，這對推動中國經濟增長、產業結構升級、吸納就業等均起到了重要作用。
如果拉長觀察歷史的焦距，可以看到，我國近十年的減稅降費改革有很強的歷史合理性，它正處于財政收入長周期性波動的一個重要區間。以財政收入占GDP的變化而論，自改革開放以來，它經歷三次大的變化。
第一階段自1980年至1993年，財政收入變動的主導邏輯是通過放權、減稅、讓利調動各方面積極性。我國改革開放是以計劃經濟為起點的，計劃經濟走的是低工資、重積累的道路，這嚴重壓抑了地方政府、企業和居民的積極性，為此，我國采取一系列向地方政府和社會放權措施，在稅收上通過“利改稅”降低企業負擔，加上當時稅制建設不完善、地方政府征稅積極性不足，這導致財政收入占GDP的比重從1980年的25.5%逐年下降到1993年的12.3%，國家宏觀調控能力大幅度下降。
第二階段自1994至2011年，財政收入變動的邏輯是通過增稅以提高財政汲取能力。財政收入占GDP的比重表面上是體現宏觀稅負的指標，深層次體現著財政汲取能力和國家宏觀調控能力，歷史經驗一再告訴我們，當該比重非常低時，國家治理會出現各種危機。為改變這個局面，我國自1994年進行分稅制改革，改革后，通過間接稅的重復征稅機制設計、地方征稅積極性的激發、稅源的迅速增長等途徑，稅收連年高速增長，極大地緩解了財政壓力，并為積極財政政策實施、社會保障制度建設等提供重要財力支持。自1997年至2012年，稅收連續16年增長幅度高于名義GDP增長幅度，稅收年均增長率為20.12%，高于名義GDP增長率6.6個百分點。
第三階段自2012年至今，財政收入變動的邏輯是通過減稅降費滿足經濟高質量發展需要。我國在二十世紀初加入世貿組織后，充分發揮要素分工優勢，在經歷長達十多年高速經濟增長后，經濟增長速度逐年回落，經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段。此時，不宜再強調提高財政汲取能力，而是要通過減稅降費增強經濟活力、培育新動能和推動創新。但是，凡事都有兩面性，稅收作為國家籌集財政收入的重要工具，連年減稅會導致財政收入增長下滑，為此需要各級政府在過緊日子和減少不必要財政開支同時，提高財政支出效率。由此，減稅降費也是倒逼政府治理效能提高的重要推手。【作者：呂冰洋，中宏觀察家、中國人民大學財稅研究所研究員】